|
国家经贸委贸易市场局邸建凯副局长
在大中城市商业网点规划经验交流会上的讲话
二○○二年八月二十日
同志们:
今天召开大中城市商业网点规划经验交流会，主要目的有两个：一是总结交流城市商业网点规划工作经验；二是研究部署近期城市商业规划重点工作。黄海同志明天将到会并作重要讲话。在此我先讲三个方面意见。
一、制定城市商业网点规划的重要意义
城市商业网点规划是城市总体规划的重要组成部分，商业网点规划制定和实施效果的好坏不仅影响到商业网点布局的合理与否，也将影响到城市总体建设和发展的水平高低。尤其是在我国加入世界贸易组织（WTO）后，城市商业网点规划作为符合国际规则的政府调控方式，越来越为城市流通主管部门所重视。规划城市商业的未来，预测社会进步和人民生活水平提高对商业设施的需求加以合理安排，是政府部门的职责所在，我们必须提高认识，在实践中探索出一条符合中国国情和世贸组织规则的中国城市商业网点规划管理之路。
（一）要树立“规划先行”的观念，采取符合WTO规则的政府调控方式，促进政府职能的转变。
加入WTO，我国逐步取消对外商市场准入方面的限制性规定后，需要采取国际通行的办法，对大型商业设施的设立进行必要的规划和管理。从国外发达国家做法看，有不少国家或是通过制定商业网点规划对新设立的大型商业设施进行限制，或是根据当地人口密度、现有商店的数量和服务地域范围、新开店对现有商店经营收入的影响和对交通环境的影响、新开店可以创造的就业机会等情况，通过听证等形式对大型或专业商业设施的设立进行审查。一些国家还通过制定限制大型店、保护小型店，以保护竞争和就业的法律，对商业网点的有序发展进行调控。如在美国：各城市政府都结合城市特点和需求制定出城市总体规划，规划按一定程序制定和审批后便不得随意变动。一个城市一般按交通情况、人口密度、家庭收入等被规划成工厂区或商业区。美国许多城市还根据需要对商业网点的设置制定一些特殊政策。如华盛顿政府规定，在该地区建商业网点只能建大型的，如果建小型的必须经过听证会讨论。在法国：政府规定所有新建或扩建大型商业网点都要经国家经济和商业委员会决定。该委员会也是根据城市特点和各方面因素，制定出城市商业网点发展规划，并把它纳入城市总体规划中，在审批商业企业开业时要按规划进行。澳大利亚政府在设立商业设施上，也是利用制定商业网点规划对其进行宏观约束。政府在制定规划前先委托顾问机构或咨询部门做好市场调研，对人口分布、流通发展以及商业街、区分布、购买力和购买投向情况进行调查，通过调查分析，提出商业设施布局初步规划建议，将调查结果及规划建议交有关方面讨论并经政府确定后，向社会发布，并具有法律效力。从发达国家政府规划的实践可以看出，它们多是通过规划指导下的依法审批，来达到调节不同地区商业活力、以求平衡发展的目的。
我国入世，首先是政府部门的入世，世界贸易组织的基本原则和规则，总体上是针对成员国政府的行为而言的。加入WTO后，我国政府部门必须转变职能，减少审批事项，实行依法行政，应主要依靠立法、制定标准，依靠制定规划以及信息引导、分析和发布对经济活动进行调控。国家经贸委作为国务院行政审批制度改革试点部门之一，着力削减了占总数49.1%的行政审批项目，转变观念、转变职能的步伐得到了国务院领导的充分肯定和高度评价。在敢于改革的同时，经贸委领导同志对城市商业网点规划工作十分重视，张志刚副主任在我局“关于城市商业网点建设管理工作的请示”上批示：“我国现代流通业必须在科学规划的基础上加快发展。这项工作十分重要，不能任其自流。”希望我局会同各地主管部门借鉴国外发达国家经验，掌握制定规划这一我国政府部门加入WTO后进行宏观调控和市场管理的主要手段。
按照中国加入WTO在分销领域谈判和承诺的内容，加入后３年内取消对外资参与佣金代理、批发、零售在地域、股权、数量方面的限制，取消对外资参与特许经营的所有限制，其中批发服务中的盐及烟草除外，零售服务中的烟草除外；加入后５年内取消对外资参与分销领域的所有限制。入世承诺的核心问题是市场准入问题。根据以上承诺，我国流通业在入世后，必然会受到一定的影响。从行业看，批发业将受到巨大的竞争压力。目前国有商业批发企业和外贸批发企业全行业亏损，还未探索出在市场经济条件下发展批发业的成功模式。同时电子商务的兴起，对我国传统批发企业也带来更大的竞争压力。从地区看，东部沿海地区的投资环境较好，市场发育比较成熟，购买力强，外商将会继续把投资分销业的重点集中在沿海地区和城市。从业态看，由于目前我国居民消费水平不高，生活消费的绝大部分用于购买食品、日用品，因此大型综合超市将具有广阔的发展空间。我国入世后估计外商将集中看好大型综合超市、仓储式商场和便利店，并且在这一领域占有明显优势。实际上，近几年来，资金实力雄厚、具有先进的营销方式、信息技术和管理经验的沃尔玛、家乐福、麦德龙等世界著名零售集团，德国的欧倍德、英国的百安居等建材专业家居超市以及7-11公司，都已进入或正在进入我国市场。鉴于商业资本作为“援活跃的资本”，商业领域历来具有竞争相对充分、投资门槛低、固定资本比重低、回报率高、投资周期短、就业容量大、资本转移灵活等特点，即使一些已经加入WTO的国家和地区至今也未完全开放国内贸易。而根据我国政府的承诺，到2005年将取消对外商进入我国分销领域的一切限制，因此能否采取正确的对策，将决定国内商业企业能否在同外商的竞争中站稳脚跟并取得优势。商业流通是我国入世后受到冲击较大的领域，我们必须采取符合国际通行规则的方式，加以控制和引导，以减少国外商业“航母”的冲击，制定城市商业网点规划便是重要措施之一。
（二）要从扩大内需、满足消费的高度认识制定城市商业网点规划的必要性。
“九五”以来，我国国民经济快速增长，居民收入显著提高，社会购买力增长迅猛，城乡居民消费水平和结构均发生了显著变化，“九五”期间我国GDP年均增长8.3％，城镇居民人均可支配收入年均增长7.9％。2001年GDP比2000年增长7.3％，城镇居民人均可支配收入比2000年增长9.2％。今年上半年GDP同比增长7.8％，城镇居民人均可支配收入同比增长17.5％。商品流通规模不断扩大，从消费结构上看，城镇居民的住房、医疗、保健、娱乐、旅游、轿车、信息化产品和服务消费需求呈快速增长趋势。“九五”期间全社会消费品流通总额年均增长10.6％。2001年全社会消费品零售总额达到37595.2亿元，比2000年增长10.1％，是改革开放前1978年的24倍。今年上半年全社会消费品零售总额19448.4亿元，同比增长8.6％，其中，据对限额以上批发零售企业零售情况的统计数据表明，通讯器材类、汽车类及建筑和建筑装潢类商品的增长率高居前三位，分别为53.5％、39.8％和31.8％。商品流通业正在成为国民经济的先导性行业。
首先，根据中国商业信息中心对600多种重要商品需求所做的预测分析，从1998年开始我国已经不再有供不应求的商品，今年上半年86％的品种供过于求，其余的品种供求平衡。这表明我国经济已经由资源约束型和供给约束型转变为市场约束型和需求约束型，流通产业已经成为市场经济运行的起点。因为只有通过商品流通，才能不断地把消费者的即期需求和潜在需求转化为消费行为，社会生产才能周而复始地进行。
其次，如果在其他条件相同的情况下，流通速度加快可以减少资金投入数量，即可以用相同的资金创造更多的价值。换句话说，流通的速度和规模影响生产的速度和规模（小流通带动小生产，大流通带动大生产），流通的现代化程度影响生产的现代化程度（现代流通带动现代生产）。
第三，近几年来，我国最终消费占GDP的比重一直保持在60％左右，2001年我国最终消费占GDP的比重为60.6％。而最终消费的很大部分，是由商品流通业实现的。中央提出，把扩大内需作为我国经济发展的长远战略和基本立足点。扩大内需不仅要依靠扩大投资需求，更重要的是扩大消费需求，因为如果没有最终的消费需求，投资需求是不能实现的。
最后，流通业吸纳劳动力容量大。据统计，1978-1996年期间，我国商业净增的就业人员，占整个非农产业就业人数的18.6％，对就业增长的贡献率仅次于制造业。随着产业结构调整和企业改革的深化，传统制造业中转移出大量的劳动力，将主要由包括流通业在内的第三产业吸纳。目前全国共有批发和零售贸易、餐饮业法人单位75.5万个，网点1000多万个，从业人员4736万人。在国民经济16大行业中，批发零售贸易餐饮业提供的就业岗位仅次于农、林、牧、渔业和制造业，位列第三位。因此，扩大内需、拉动消费、扩大就业的目标实现，需要商品流通业的快速发展。而我国现在实施的城镇化战略，又决定了城市商业率先发展，带动县镇乡村发展的地位和作用。通过制定城市商业网点规划，突出城市商业发展方向和重点，合理引导企业资金流向，促进商品流通业健康有序发展，有利于发展新业态，改善商业环境，方便群众生活，满足消费；有利于引导竞争，促进创新，对中小商业企业的发展进行保护，巩固和扩大就业，进一步扩大内需。
（三）制定城市商业网点规划可以促进流通结构合理化。
我国由于历史的原因，大中城市的商业建设多带有补偿历史缺口的性质，再加上缺乏有效的调控手段，一些项目投资主体出于自身利益的需要不经过论证，先开工、后立项、先招商、后建设，由于盲目建设和开发，造成了阶段性、结构性、地域性的不平衡和网点布局不合理的问题，导致商业资源和市场资源的严重浪费，并引发一系列的社会矛盾，如扰民、影响交通、瘀结城市综合症等。据统计，我国大中城市人均营业面积为0.6-0.8平方米，其中一些城市人均营业面积已达１平方米，与国外商业发达城市基本相当，但业态结构和方便居民生活方面与国外差距较大，大中型商业设施出现阶段性相对饱和，存在业态雷同并过分集中的现象。这不仅容易加剧商业企业之间的恶性竞争，并且造成商业资源配置的无序化和社会资源的浪费。目前在大中城市商业设施存在的突出结构性问题主要表现在市内商业区网点种类单一，缺少层次，大型百货、食品日用品商业设施过剩，出现一些空闲设施并使中小企业处境艰难，而新扩增的居民区却缺少购买食品和日常用品场所，消费者消费不便。加入WTO后，国外大企业纷纷看中我国潜力巨大的市场，重视建立自己控制的分销渠道和销售终端。外商要在中国流通市场上占有一定的份额，也要新增一些商业设施，从而极易出现新一轮的重复建设。因此，应当对这一现象加以重视，进行调控和引导，预防和控制国内商业设施结构失调扩大。制止重复建设，促进中小企业发展是国家经贸委的重要职责之一，从上半年我局办理的人大建议和政协提案来看，制定网点规划，扶持国内中小商业及在城市改扩建过程中加强对老字号保护类的议题占很大比例，反映出了对规划需求的迫切及加大工作力度的需求。
政府通过制定科学合理的商业规划布局进行有效的宏观控制，是现代商业管理的主要标志之一。城市商业网点规划应与流通业结构调整相结合，要注意引导外商投资国内流通领域较为薄弱且国内企业缺乏经验的环节，如物流配送中心等。同时结合我国国情和流通业发展方向，在制定商业网点规划中还要注意同城市总体功能、中长期城市改造相结合，并且注重优先发展现代流通方式、新业态，从而为流通发展创造较大发展空间。
二、大中城市开展商业网点规划的工作情况
根据我委《关于进一步做好大中城市商业网点规划工作的通知》（国经贸贸易［2002］44号），目前重点是先做好大中城市的商业网点规划工作，为了给制定规划提供科学依据，要求各城市掌握本城市商业网点的基本情况，并与我委建立工作联系制度。截止此次会前，共有27个城市（包括６个西部地区城市）按要求报来城市商业网点半年情况表，从总体情况看，各城市报表填报难度大，且填报的数据准确性值得商榷。但是万事开头难，这一步必须走好，商业网点的基本情况如果不掌握，将难以对城市商业网点的进一步调整和发展作出科学、合理的规划。我们对这27个城市的网点数据进行了初步统计，不分投资来源，年营业额5000万元以上的批发市场超过1124个；营业面积5000平米以上的百货店852个，其中外商投资企业48个，约占总数的6％；大型综合超市、仓储式商场、购物中心645个，其中外商投资企业有146个，约占总数的23％，设立管委会的商业街和步行街共81个。从统计情况可初步看出，大型综合超市、仓储式商店、购物中心的增长速度高于百货店；外商投资商业企业多数集中于东部地区，且重点发展大型综合起市、仓储式商店和购物中心等新型业态。
从各城市开展网点规划工作进展看，主要有以下几个方面：
（一）各城市已普遍认识到规划立法的重要性，但进度不一。大连市规划立法工作起步较早，1997年通过《大连市城市商业网点规划建设管理条例》后，随着市场形势和管理方式的变化，对条例进行了修定。其《修正案》已于2002年7月26日经省人大通过批准实施。还有部分城市正在抓紧规划立法，但多数城市目前尚未提上日程。
（二）一些城市通过制定专业性规划以及出台相关标准，以保证规划“落地”。上海市先后发布了几个专业性规划，如《家畜屠宰场设置规划》、《关于促进社区商业发展的意见》和《零售商业服务业网点布局规划意见》，还制定了两个地方标准《商业分级设置规范》和《零售业态分类规范》；重庆市先后编制完成了《“十五”时期商品市场发展规划》、《建材批发市场规划指导意见》、《旧机动车交易市场发展规划》、《加快餐饮业发展意见》、《加快连锁经营发展意见》，目前还在制定《推进现代物流发展实施意见》；青岛市也配套有关规划制定了《青岛市市区农贸市场建设标准》。有关城市通过这些专业性规划和标准的出台，保证了商业网点规划的落实和实施。
（三）一些城市采用国际通行办法——听证制度，对大型商业设施的设立进行审查。如大连市已将听证制度纳入条例的《修正案》中。上海市在开设大型超市中实行了听证制度。沈阳市也下发了《关于在大型商业网点开设中试行听证制度的通知》。
（四）注重在规划工作中发挥行业中介组织的作用。上海市通过连锁商业协会制定了《开设大型超市听证办法》和《便利店选址公约》；重庆市正在筹备批发市场、洗染、照相等专业行业协会，为发挥中介组织在规划工作中的协调作用打好基础。
（五）积极运用信息化手段，摸清网点基本情况。北京市在对本市商业进行全面普查的基础上，解决了规划制定过程中所需要的基础数据，包括企业资产结构、企业经营方式、营业面积、销售额、利税额、人员数量等指标，并通过地理信息系统实现了数据的动态化和相关变量的模块化。沈阳市和上海市也在组织开展商业地理信息系统的开发和研制。
（六）加强组织领导，推动规划编制和实施。沈阳市成立了以主管副市长为组长，副秘书长等为副组长的商品市场规划管理领导小组，并下设商品市场规划委员会和商品市场管理委员会，对商品市场实行统一规划和管理。广州市成立了广州市商业发展规划（2001-2010年）研究工作领导小组，分别由市商业局和市规划局负责同志任正副组长。
各城市在开展商业网点规划工作中也发现了一些难点，主要是：
１、城市商业网点的基础数据调查难度大，一些城市由于机构改革等原因，对城市商业网点的调查难以展开。
２、部门协调难度大。城市商业网点规划不是一个部门就能解决的事，它需要相关部门的密切配合，但在实际工作中部门之间协调起来很困难。
３、城市商业网点规划由于缺乏法律手段和相关手段的保障，即使制定出来，也难以在实践中体现其指导性。
上述问题，需要我们在工作机制、法规建设等方面，不断开拓创新，集中力量加以解决。
三、近期工作重点
从全国总体情况看，一些城市在制定网点规划工作中积累了不少宝贵经验，但这项工作总体来看刚刚起步，面对入世后的新形势，各城市需要加快商业网点规划制定进度，加强规划立法和有关标准的制定，积极运用现代信息化手段，同时在实践工作中不断探索新的方式。近期大中城市商业网点规划工作要抓以下几个重点：
（一）加快制定城市商业网点规划。应对入世后我国流通业面临的挑战，各城市必须尽快制定出本城市的商业网点规划，通过规划对商业设施的设立（包括内外资商业）进行统一指导和布局，以达到宏观调控的目的。在制定规划时，要站在发展现代流通的高度，大力推进流通现代化的进程；商业网点要结合结构调整来合理定位，规范布局，要协调好城市中心与城市外围商业布局，规范开店行为，适当保护中小商贸企业，继续严格控制大型商业设施的盲目发展，促进方便居民和游客的便民服务设施的发展和完善。注意引导和鼓励充分利用现有闲置设施，通过整合、改造对其加以盘活。要通过规划的制定和实施，在“十五”期间解决试点城市商业中心街区合理分布，居民社区日常蔬菜水果等食品及日用品经营店铺的科学设置等当前城市网点建设方面的突出问题。
（二）加快法规和标准的制定。借鉴发达国家普遍重视通过立法和执法对商业设施的设立加强管理的作法，加速我国相关法规和标准制定的进度。法国政府1973年便制定出了第一部商业法规《罗瓦耶法》，规定在不少于４万居民的市镇，新建或改建商店营业面积超过1500平方米，或户外面积超过3000平方米的，必须经省商业布局委员会批准，才能获取建设许可证。在少于4万居民的市镇，须批准的新建或改建商店面积则分别为1000和2000平方米。日本国会专门通过了《大规模零售店选址法》，就大型零售商店设立和变更的申报、听证、处罚等作出了明确的程序和执行规定。法规是规划编制和实施的保证，大连市在网点建设管理立法方面已迈出了可喜的一步，各城市要因地制宜，开拓前进，将条例起草与商业网点设置规划、建立项目听证审议制度通盘考虑，通过立法予以正式确认并公布于众。当一个地区的总体或某类商业网点已经“满员”，即不予批准开设新的网点，只可通过市场竞争方式淘汰经营不善的网点，在不扩张总量的前提下，优化内部结构，只有这样，按规划调控网点设施的体制才能真正建立起来。
（三）充分发挥协会等中介组织作用，实行听证制度，保证决策的科学性和民主性。各地要高度认识听证制对保障规划实施的重要作用。只有科学、民主的管理，才是具有生命力的管理。在我国经济生活中广泛实行听证制度可有效地保证政府的决策科学可靠，符合客观实际，从而更有力地促进宏观调控措施到位，有利于减少行政审批程序和环节，提高效率。城市商业网点规划工作中，为有效地限制大型商业网点建设，推动居民急需的服务设施较快增长，要充分听取企业和消费者的意见。行业协会和听证制度是实现集中民智的桥梁，也是宣传法规和决策的有效途径，我们一定要重视发挥中介组织和听证制度的作用，并用程序加以保证。
（四）运用现代信息手段，建立高水平的商业规划资讯系统。我们要研究运用现代信息手段和技术来加强商业规划管理，通过开发集数据获取、管理、分析处理、模拟和可视化表达功能于一体的计算机系统，渡期发布商业网点信息，科学指导投资者布点，对商业网点实施动态管理，在为政府准确掌握商业状况和重大项目审批提供准确的科学依据的同时，使商业网点信息资源全社会共享。
（五）考虑将城市商业网点规划做为审核设立外商投资商业企业的重要依据。我国已经入世，要严格遵循世界贸易组织的基本原则，对内资开设的大型商业网点与外商投资开设的大型商业网点必须一视同仁，这里有两个方面问题，既要按照WTO承诺，不排斥来自国外的外资，同时也不能排斥外地内资。要坚决制止地方保护主义，实行规划为前提的市场准入决策，实现在规划面前的“人人平等”。我国在过渡期内和过渡期后，将继续执行国家统一的外商投资商业企业管理政策，循序渐进、积极稳妥地按市场准入承诺来开放批发、零售服务市场。根据我国有关外商投资商业企业的有关规定，外商投资商业企业必须符合所在城市商业规划。但在加快商业领域对外开放的大前提下，实际上对各地商业规划与否并未深究，这也带来了一系列问题，已引起社会各界反应和国务院领导重视。在当前依法行政，要求迫切按规划实施已深入人心的形势下，有必要强化规划的政策刚性，这对规划工作也是个促进。各城市要抓紧制定出城市网点规划，今后对上报的外商投资商业企业考虑根据城市商业网点规划进行资格审查。
|
